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2019年環境司法回顧與展望:持續推進環境司法制度成熟定型

發布時間:2020-05-09 13:57:04   來源:中國法律評論    瀏覽次數:






本文為最高人民法院環境資源司法研究中心、清華大學環境資源與能源法研究中心聯合課題組完成的《環境司法發展報告(2019)》的總報告部分(為閱讀方便,腳注從略)。本報告得到了課題組成員的大力支持,感謝中南財經政法大學法學院博士研究生王雅琪、歐恒同學提供的環境司法專門化部分的基礎數據;感謝課題組主要成員劉超、劉長興、焦艷鵬、黃凱、冀鵬飛、邱秋、羅文君等提供的環境民事、行政、刑事訴訟及公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟、長江流域環境司法現狀等部分的基礎數據。



作者簡介


呂忠梅,中國法學會副會長,中國法學會環境資源法學研究會負責人,清華大學法學院雙聘教授,最高人民法院環境資源司法研究中心副主任、學術委員會主任

張忠民,中南財經政法大學法學院教授、博士生導師,清華大學環境資源與能源法研究中心研究員



目錄

導言


一、環境司法專門化體系基本建成

(一)環境司法理念不斷完善

(二)環境司法專門機構穩中有新、鏈條加長

1.專門審判機構有調整、有亮點

2.專門審判團隊管理優化、能力提升

3.公益訴訟檢察工作專門機構開始設立

(三)環境司法機制改革創新、形成聯動格局

1.環境資源審判繼續創新發展

2.環境公益訴訟檢察工作成長迅速

3.協調聯動機制運行良好

4.多元共治能力與水平有較大提高

(四)環境資源審判理論與實務研究相對穩定

1.理論研究成果數量略降但重點更加突出

2.司法研究基地成果豐富、活動多彩


二、環境資源案件的專業特性更加明顯

(一)環境民事案件以環境污染為主,歸責原則和責任承擔方式最為關鍵

(二)環境行政案件保持增長勢頭,環境行政行為的司法審查獨具特色

(三)環境刑事案件數量趨于穩定,環境污染犯罪的發案態勢與生成機理逐漸清晰

(四)環境公益訴訟案件類型逐漸豐富,刑事附帶民事公益訴訟制度有待完善

(五)生態環境損害賠償案件特征漸顯,建立健全多維銜接機制迫在眉睫

(六)長江流域環境司法活力呈現,流域司法機制亟待創新


三、環境司法專門化制度定型與普通審判“綠色化”期待

(一)堅持環境司法的專門化發展道路不動搖

1.繼續優化專門審判機構,夯實環境司法專門化基礎

2.不斷健全司法協同機制,完善環境司法專門化體系

3.持續推進環境資源案件類型化,形成環境司法專門程序規則

(二)堅定普通案件審判專業化導向不偏離

1.貫徹落實“綠色原則”,明確權利保護的“綠色化”導向

2.完善實質性司法審查規則,明確行政行為的“綠色化”政策約束導向

3.加大生態要素的入刑比重,明確刑事制裁的“綠色化”導向





導言


2014年7月,最高人民法院設立環境資源審判庭,開啟了環境司法專門化的“快捷鍵”。2019年,最高人民法院環境資源審判庭成立五周年。五年來,司法機關始終將中國特色的環境司法作為國家治理能力與治理體系現代化中的重要一環,服務和保障于生態文明建設的大局,以專業化審判為目標、以政策形成為驅動、以司法實務研究為基礎,探索中國特色綠色審判道路、綠色司法理念,走出了一條結合中國司法制度實際的“從地方實驗到全國推行、從私益訴訟到三訴并行、從審判獨行到多元解紛”的“綠色司法”之路,一方面,持續推動環境司法專門化工作向縱深發展,環境司法的“個性”日益鮮明。另一方面,不斷促進環境資源審判與普通民行刑審判相互融合、和諧共生,普通案件審判中的“綠色”元素更加豐富。


從2007年清鎮環保法庭設立到2014年最高人民法院環境資源審判庭成立,從2015年13個省、自治區、直轄市試點檢察公益訴訟到2017年全面實施檢察公益訴訟制度,中國走出了一條從下到上、從點到面的環境司法專門化路徑。最高人民法院和最高人民檢察院通過制定司法政策方式開辟中國的綠色司法道路,結合中國訴訟制度和司法體制改革創造了“二審或三審合一”“審執合一”“刑事附帶民事公益訴訟”等審判模式、環境侵權責任承擔方式、司法適度介入等綠色職權主義審判機制,以更好適應環境司法的需要,體現出參與式訴訟的特點。與此同時,積極總結推廣地方法院、檢察院創造的公益訴訟專項資金、環境保護禁止令、跨行政區劃集中管轄、檢察建議書等體現環境司法特點的工作方式,逐步形成遵循自然規律、堅持保護優先、促進綠色發展等“綠色”司法理念。


環境司法已形成傳統環境侵權訴訟和環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟并行、專門化與專業化交織的“3+2”訴訟模式。最高人民法院和最高人民檢察院單獨或聯合出臺相關司法解釋,就社會組織、檢察機關提起的環境民事公益訴訟以及省級或地市級人民政府提起的生態環境損害賠償訴訟案件規定專門審判程序和裁判規則。同時,針對部分環境資源案件仍然由傳統審判庭和檢察業務廳主管的情況,制定司法解釋為傳統審判部門在審理相關案件時提供法律適用指導,統一裁判標準;發布典型案例為在傳統案件中貫徹“綠色司法”理念提供指引。保證環境司法既滿足環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等新類型案件的審判專門化需求,也兼顧相關案件在傳統民事、刑事、行政訴訟架構內實現“綠色化”調整。


環境司法機關積極探索與行政機關、環保專業機構、社會公益組織以合作方式解決環境資源糾紛,建立環境刑事案件與行政處罰的訴罰銜接、環境民事案件和公益訴訟案件的訴調銜接、生態環境損害賠償案件的訴商銜接機制。運用行政調解、人民調解等訴訟替代機制解決環境資源糾紛。在環境資源案件專門審判中邀請專業人員擔任人民陪審員、專家證人等方式參與,在判決承擔生態修復責任的案件中邀請專業人員審核生態修復方案或監督執行生態修復方案等。建立了既體現已有糾紛解決體系規律,又彰顯環境糾紛解決特點的多元糾紛解決機制,貫徹“公眾參與”原則。


中國環境司法的發展軌跡,由課題組在《環境司法專門化:現狀調查與制度重構》《中國環境司法發展報告(2015-2017)》《中國環境司法發展報告(2017-2018)》中進行了充分記錄。2019年,我們繼續跟蹤觀察,以回顧五年成長過程的方式研判中國環境司法發展趨勢,為謀劃更加美好的未來奠定基礎。


環境司法專門化體系基本建成


根據環境審判機構、環境審判機制、環境審判程序、環境審判理論和環境審判團隊“五位一體”專門化發展目標,經過五年持續建設,到2019年,環境司法專門化體系呈現穩定、健康的成熟態勢。


(一)環境司法理念不斷完善


五年來,環境司法專門化持續深入、專業化水平進一步提升,生態文明建設背景下司法的生態轉向清晰可見。


最高人民法院先后出臺《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》《關于深入學習貫徹習近平生態文明思想為新時代生態環境保護提供司法服務和保障的意見》等文件,強調環境資源審判在救濟環境權益、制約公共權力、終結矛盾糾紛和公共政策形成中的作用,明確在環境資源審判中遵循環境正義、恢復性司法、生態預防等“綠色”司法理念。


2014年6月23日,最高人民法院于環境資源審判庭建立伊始即出臺《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》,明確環境資源審判工作的戰略地位與指導思想,闡明環境資源審判基本工作內涵。2015年11月召開第一次全國法院環境資源審判工作會議,明確提出樹立保護優先、維護環境權益、堅守法律底線、預防與懲治并重、公眾參與理念,謀劃環境司法專門化的審判機構、審判機制、審判程序、審判理論以及審判團隊“五位一體”發展格局。2016年1月在云南舉辦環境公益訴訟審判工作推進會,要求以新發展理念為指引,把握保護與發展的關系,注重多元價值整合。


2017年5月,最高人民法院環境資源司法研究中心暨學術委員會例會提出,要圍繞“一帶一路”建設等國家重大戰略布局,提升中國環境司法保護的國際話語權;11月,在全國環境資源司法理論研究基地與實踐基地第二屆聯席會暨貴陽環境司法專門化十周年論壇上,強調要樹立和踐行像對待生命一樣對待生態環境的生態文明觀,綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀,山水林田湖草一體保護的系統保護觀,人與自然是生命共同體的生態倫理觀,節約優先、保護優先、自然恢復為主的生態保護觀和維護程序正義、兼顧實體正義的環境正義觀。


2016年以來,高度重視推進重點區域的環境司法協作,2016年,在最高人民法院、最高人民檢察院指導下,京津冀法院、檢察院專門召開聯席會議,簽署協作協議,進一步加強京津冀地區生態環境保護領域執法司法協作,目前,各項協作計劃推進順利。


2018年,最高人民法院召開長江經濟帶11+1省市環境資源審判工作推進會,簽署《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》,積極推動構建長江經濟帶區域環境資源司法協同互動機制;最高人民檢察院召開服務保障長江經濟帶發展檢察論壇,發布《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》,為長江經濟帶生態環境保護提供更加優質高效的司法保障。2019年,最高人民法院、最高人民檢察院分別召開黃河流域環境資源司法保護調研座談會,均強調關注黃河流域特征、適應治理重點,協同維護黃河流域生態環境。


經過不斷發展,環境司法過程中的環境權益基準定位與生態環境保護優先原則更加清晰;生態環境保護與經濟發展相適應、懲治與修復相結合、個案處理與區域流域整體治理相協調的價值導向更加堅定;環境資源司法專門化與普通審判中的環境保護專業化并行路徑更加明確。


(二)環境司法專門機構穩中有新、鏈條加長


2019年,全國法院系統環境資源審判機構設置從高速增長趨向平穩,更加著力于專業化團隊勤練“內功”。最高人民檢察院完成內設機構改革,專門成立第八檢察廳,為更好開展環境資源公益訴訟檢察工作奠定組織基礎。


1.專門審判機構有調整、有亮點


截至2019年12月,全國31個省、市、自治區人民法院共設立環境資源專門審判機構1353個,其中環境資源審判庭513個,合議庭749個,人民法庭(巡回法庭)91個。北京、河北、江蘇、福建、江西、上海、遼寧、山西、山東、湖北、陜西、河南、廣東、廣西、海南、貴州、湖南、重慶、云南、四川、浙江、吉林、青海、甘肅、新疆、內蒙古等26個高級人民法院設立了專門環境資源審判庭;江蘇、福建、貴州、海南、重慶等地基本建立了覆蓋全省的三級法院環境資源審判組織體系。與2018年相比,環境資源專門審判機構數量增速放緩(如圖1-1),增速為6.45%,其中審判庭數量增長31.20%,合議庭數量首次出現負增長,為7.30%,巡回法庭數量增長26.38%。


據了解,環境資源審判機構的調整與司法體制改革的推進密切相關。一些地方法院根據司法改革的整體要求,有的將過渡性審判合議庭與其它機構整合為環境資源審判庭,有的撤并了部分內設機構。

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圖1-1   環境資源各專門審判機構數量增加情況


2015年至2019年環境資源審判機構同比增長率為240.30%、22.59%、71.02%、32.95%、6.45%,(如圖1-2)。比較2014年至2019年環境資源專門審判機構的設置情況,可以明顯看到趨于平穩的態勢。

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圖1-2   環境資源專門審判機構數量總額年度增加情況


環境資源審判機構的名稱仍未統一。在最高人民法院的倡導下,越來越多的地方法院使用“環境資源法庭”“環境資源審判庭”;但“環境資源保護法庭”“生態環境資源法庭”“環境保護審判庭”等名稱依然存在。


2019年,江蘇省與甘肅省分別成立南京環境資源法庭、蘭州環境資源法庭,作為在省域范圍內打破行政區劃限制、形成環境司法專門化體系的新探索,也是專門審判機構設置中的“亮點”。


2.專門審判團隊管理優化、能力提升


各級人民法院結合司法責任制、法官員額制、司法人員分類管理、人民陪審員制度等改革要求,優化環境資源審判團隊管理。結合貫徹落實新修訂的《法官法》,保障、調整與充實環境資源審判力量,打造“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。努力培養既精通法律又熟悉環境專業知識,既能審理案件又能開展理論研究,既了解國內立法司法情況又具有國際視野的環境資源審判團隊,為提高綠色發展司法保障水平奠定人才基礎。


高度重視環境司法專門人才培養,最高人民法院連續五年舉辦全國法院環境資源審判工作培訓班,培訓各級法院的環境資源審判機構負責人與業務骨干1300人次;2019年度培訓150人次。2019年與最高人民檢察院聯合開展法官、檢察官評選工作。環境資源審判庭接受4批研修學者和8批法律實習生參與交流實習;2019年接受高校研修學者1名、法律實習生3名。針對法官助理和書記員,圍繞庭內裁判文書樣式、信息編輯、檔案管理等開展專題培訓。


2019年,環境司法領域國際合作成果豐碩。與亞洲開發銀行、歐洲環保協會、中國法學會環境資源法學研究會合作舉辦“新時代絲綢之路”環境司法國際研討會,邀請來自東非法院、波斯尼亞和黑塞哥維那、烏克蘭、緬甸、泰國的法官以及聯合國環境規劃署和“一帶一路”綠色發展聯盟的專家學者參加會議,就“一帶一路”的環境司法合作中的能力建設達成共識。選派人員赴英國進行環境法律、科學與司法實踐交流培訓,在牛津大學參加“環境、法律與氣候變化”主題培訓,并訪問英國環境署、歐洲環保協會倫敦總部辦公室、英國最高法院等相關司法和法律服務機構,拓展環境資源法官的國際視野。派員參加在內羅畢召開的聯大“邁向《世界環境公約》”特設工作組第一次實質會議并提出建議,促進形成公平合理、合作共贏的世界環境保護和可持續發展的司法解決方案。


不斷加強環境資源審判調研工作,促進環境資源審判專門化水平提升。2019年最高人民法院先后組織或參加國家公園司法保護、長江流域生態環境司法保護、環境公益訴訟、生態環境損害賠償、大運河區域環境司法保護、黃河流域生態環境司法保護等調研活動,研究起草國家公園司法保護的相關意見、《長江保護法(草案)》立法建議、《關于審理環境公益訴訟案件的若干規定(稿)》會議紀要稿、大運河區域環境司法保護、《最高人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務和保障的意見(稿)》等司法文件。


3.公益訴訟檢察工作專門機構開始設立


2015年7月,全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,要求在全國13個地區開展包括環境公益訴訟在內的檢察公益訴訟試點。2017年,修訂《民事訴訟法》《行政訴訟法》,正式確立檢察公益訴訟制度。


2018年7月6日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議,提出要設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳。2018年12月,中共中央批準最高人民檢察院內設機構改革方案。2019年1月,最高人民檢察院第八檢察廳正式成立,職責包括辦理法律規定由最高人民檢察院辦理的破壞生態環境和資源保護等民事公益訴訟案件,生態環境和資源保護等領域的行政公益訴訟案件以及其他案件;辦理最高人民檢察院管轄的公益訴訟申訴案件等。


與此同時,最高人民檢察院發布《關于推進省以下人民檢察院內設機構改革工作的通知》,要求地方人民檢察院設立公益訴訟專門機構。截至2019年9月,已有25個省級檢察院單設了公益訴訟檢察機構,在市、縣兩級檢察院組建了專門機構或專門辦案組。如河南省第八檢察部為專門負責公益訴訟,已會同黃河委員會開展了“攜手清四亂、保護母親河”專項行動,探索“河長+檢察長”依法治河新模式,合力破解黃河流域生態治理難題。江蘇省第七檢察部組織開展“守護海洋”、“守護長江”、“守護洪澤湖”等專項監督活動,結合長江經濟帶發展的戰略部署,發布《江蘇省人民檢察院關于建立長江經濟帶生態環境資源保護檢察一體協作機制的意見》,推動沿江跨行政區劃的協作,搭建刑事訴訟與公益訴訟的協調共享平臺。


(三)環境司法機制改革創新、形成聯動格局


1.環境資源審判繼續創新發展


繼續推進環境資源案件管轄制度改革,在全面推動“二合一”“三合一”歸口審理模式的基礎上,2019年更加注重從立案、刑事、民事、行政、執行等審判業務部門的分工負責、相互配合方面完善案件管轄制度,推動形成整體合力。


積極打造環境資源案件跨行政區劃集中管轄“升級版”,總結貴州省高級人民法院實施流域集中管轄的經驗教訓,鼓勵地方探索省域內跨行政區劃環境資源案件由高級人民法院指定集中管轄,如甘肅省高級人民法院設立蘭州環境資源法庭,完善全省典型環境資源案件一審、二審及公益訴訟案件集中管轄機制,對涉流域、區域生態環境案件進行集中管轄。江蘇省高級人民法院在南京設立環境資源法庭,以流域等為單位在全省范圍內構建“9+1”集中管轄機制。


江西省高級人民法院在“五河一江一湖”流域和部分重點區域設立11個環境資源法庭。湖南省高級人民法院在設立湘江、洞庭湖、東江湖環境資源專門法庭后,新設立資水、沅水、澧水和湘中環境資源專門法庭,分別跨行政區劃管轄湘江、洞庭湖、東江湖、資水、沅水、澧水全流域涉水污染、生物多樣性一審環境保護案件和集中管轄婁底、湘潭、株洲土壤污染案件。

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表1-1   傳統集中管轄與新型集中管轄的比較


發布生態環境損害賠償案件司法解釋,完善環境資源案件審判司法政策體系。在已經發布環境資源刑事司法政策、環境資源民事司法政策、環境公益訴訟政策的基礎上,2019年6月,最高人民法院審判委員會第1769次會議審議通過《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,明確生態環境損害賠償訴訟案件的受理條件及其與環境民事公益訴訟的銜接等政策界限,為提高生態環境損害賠償案件的審判質量提供依據,進一步完善環境資源審判領域的不同類型案件規則之間的銜接與協調機制。(如表1-2)

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表1-2   2014年6月-2019年12月發布的環境資源司法解釋


典型案件的類型進一步豐富,指導作用進一步加強。2019年,最高人民法院分別于2019年2月20日發布“環境污染刑事案件典型案例”、2019年3月2日發布“生態環境保護典型案例”和2019年6月5日發布“人民法院保障生態環境損害賠償制度改革典型案例”,積極推動環境資源案件類型化、審理規則專門化、裁判尺度統一化。典型案例的評析更加注重發揮基礎性功能,解析典型案例中的法律問題,為推動相關司法政策的形成積累經驗。

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表1-3   2014年6月-2019年12月最高人民法院發布的環境資源典型案例


2.環境公益訴訟檢察工作成長迅速


環境公益訴訟檢察工作經過試點探索與全面推行,2019年更是進一步深入發展成熟的一年。最高人民檢察院依據中央深化改革要求,成立第八檢察廳專門開展包括環境公益訴訟在內的公益訴訟檢察工作。新修訂的《檢察官法》亦明確將“開展公益訴訟工作”納入檢察官職責范圍。最高人民檢察院從三個方面推進完善環境公益訴訟檢察工作體系。


完善環境公益訴訟檢察程序。2019年3月發布服務長江經濟帶發展典型案例(第一批)、8月發布“攜手清四亂保護母親河”專項行動檢察公益訴訟典型案例、9月發布六起行政檢察典型案例、10月發布檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例、11月發布服務保障長江經濟帶發展第二批典型案例,為各級檢察機關開展相關工作提供參考和指引。12月與最高人民法院共同發布《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》,強調刑事附帶民事公益訴訟案件必須進行公告,規范檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟案件的程序。


加強檢察公益訴訟隊伍建設。最高人民檢察院連續4年積極舉辦生態環境行政執法與刑事司法銜接的培訓班;2019年舉辦首次生態環境執法和行政公益訴訟檢察業務的培訓班,提高司法辦事人員素質。2019年4月,部署開展公益訴訟“回頭看”專項活動,總結經驗教訓,警醒后續案件,糾正裁判執行的虛假落實,有效促進環境權益的全面保障。


健全外部協調配套機制。2019年1月,最高人民檢察院與生態環境部、司法部等9部委制定《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》,探索在檢察公益訴訟中不預先繳納鑒定費的新模式,釋放公益訴訟活力。司法部專門下發《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關工作的通知》予以響應,推出一批檢察公益訴訟中不預收鑒定費的鑒定機構。


最高人民檢察院與中國科學院成立生態環境鑒定聯合實驗室,部分地方檢察機關與本地環境檢測中心合作建立檢測或鑒定機構。2019年4月,最高人民檢察院印發《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》,提出建立長江流域11省市檢察機關區域協作及案件線索移送和辦理情況通報反饋機制。2019年5月,最高人民檢察院要求各省級檢察院有針對性地選擇本區域生態環境、食品藥品等領域專家建立公益訴訟技術專家庫,構建公益訴訟辦案技術保障體系。


3.協調聯動機制運行良好


充分發揮司法權在生態環境保護中的特殊功能,建立多治理主體協調聯動機制,優化環境司法運行環境。


法檢聯動穩步推進。聯合出臺《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》,并與公安部、司法部、生態環境部聯合發布《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》,明確環境行政執法過程中收集的監測數據在刑事訴訟中的證明力。聯合發布《關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》,進一步明確走私國家一、二級保護野生動植物及其制品、走私《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄Ⅰ、附錄Ⅱ中野生動植物及其制品的定罪量刑標準;聯合發布《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》,明確非法采礦、破壞性采礦的裁量情節,維護礦業市場的生態權益。


訴行聯動取得新突破。最高人民法院出臺《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,明確行政執法材料在環境侵權及生態環境損害賠償案件中的證據效力。最高人民法院與民政部、生態環境部聯合下發《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》,解決人民法院審理民事公益訴訟案件需要查詢社會組織基本信息、調取證據材料以及組織修復生態環境等方面的協調配合問題。重慶市高級人民法院與檢察機關、公安機關和環境保護主管部門共同發布《關于辦理污染環境違法犯罪案件證據問題的指導意見》,實現環境保護行政執法中的證據與司法審判調取的有效銜接。最高人民檢察院發布“湖北省黃石市磁湖風景區生態環境保護公益訴訟”典型案例,推動檢察公益訴訟與行政執法有效聯動。


審執聯動取得新進展。上海、安徽、江蘇、浙江等4地高級人民法院簽署《關于加強長江三角洲地區人民法院執行聯動信息共享合作的協議》;北京、天津、河北等3地高級人民法院簽署《京津冀法院執行聯動協作協議》;湖南、內蒙古、遼寧、江西等16個高級人民法院簽署《關于建立異地執行相互協作協助工作機制備忘錄》;湖北省高級人民法院與長江水利委員會、長江航務管理局、長航公安局共同簽署《關于加強行政執法與司法審判協調聯動共同推進長江生態環境保護的若干意見》,建立行政管理執法與司法審判保障的協調聯動協作機制,切實發揮執行聯動機制的威懾作用,健全完善包含環境資源案件在內的失信被執行人懲戒機制。


4.多元共治能力與水平有較大提高


全國人大常委會充分發揮法律監督職能,保障環境資源司法工作健康發展。2019年10月,全國人大第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議聽取最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告進行專題咨詢。全國政協積極發揮專門協商機構作用,推進環境資源司法工作協同發展。2019年11月22日召開“協同推進公益訴訟檢察工作”雙周協商座談會,針對生態環境公益訴訟中存在的體制機制問題資政建言。


級人民法院繼續以發布環境資源審判白皮書等形式加大社會傳播力度,滿足社會公眾對環境資源審判工作的知情權,鼓勵公眾參與。最高人民法院堅持開展“6.5”環境日宣傳活動,自2016年起每年發布中國環境資源審判白皮書。各地方法院積極利用“6.5”環境日等重要時間節點開展集中宣傳,發布地方環境資源審判白皮書。2019年,各級法院發布環境資源審判白皮書23件,同比增長109.09%。(如表1-4)

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表1-4   2019年1月-2019年12月全國法院發布環境資源審判白皮書情況


聯合國環境規劃署門戶網站設立中國環境司法裁判專欄,刊登了最高人民法院2016年、2017年環境資源審判白皮書英文版以及相關典型案例,開辟世界各國和國際社會了解中國環境資源審判進展的重要窗口。


各環境保護公益組織積極參與環境司法,提起的公益訴訟類型涉及大氣、水、土壤、鳥類、瀕危植物、濕地、自然保護區、文物、自然遺跡等,呈現多樣化。相較2015年-2018年的平穩波動,2019年社會組織提起公益訴訟案件數量大幅上升,或與檢察機關公益訴訟參與程度、檢察機關與社會組織的原告界限劃分相關。(圖1-3)


中華環保聯合會、中華環境保護基金會、自然之友基金會以及中國生物多樣性保護與綠色發展基金會等環保公益組織作為原告提起的環境公益訴訟占三分之一以上。過去五年,多個環保公益組織提起的環境公益訴訟入選最高人民法院發布的典型案例,如:中華環保聯合會訴宜春市中安實業有限公司等水污染公益訴訟案等三個案例入選2018年最高人民法院發布的人民法院環境資源審判保障長江經濟帶高質量發展典型案例;中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴秦皇島方圓包裝玻璃有限公司大氣污染責任民事公益訴訟案入選2019年最高人民法院發布的生態環境保護典型案例。2019年,自然之友基金會在其門戶網站上刊登環境政策與公益訴訟簡報,發布中央及地方環境政策動態、環境立法動態及法治資訊、社會組織和檢察機關環境公益訴訟動態。


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圖1-3   2015年-2019年全國法院受理社會組織提起環境公益訴訟案件情況


(四)環境資源審判理論與實務研究相對穩定


1.理論研究成果數量略降但重點更加突出


環境資源審判理論研究自2012年——2014年形成小高峰,2016年——2018年小幅攀升,2019年稍有回落,呈現由多為熱點問題研究轉向重點問題持續性研究、多學科學者參與環境司法理論研究的趨勢。以“環境司法”為主題在中國知網進行文獻檢索,共搜索到論文3109篇,其中,碩士博士論文441篇,作者來自于環境法學、法學理論、經濟法學、憲法與行政法學、民法學、刑法學、訴訟法學、環境科學、資源科學等多個學科領域;研究內容相對集中于環境公益訴訟、環境司法專門化、司法鑒定、環境污染犯罪、環境糾紛等眾多方面。(如圖1-4、圖1-5)。


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圖1-4環境司法研究成果趨勢


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圖1-5   2019年環境司法研究內容分布


2.司法研究基地成果豐富、活動多彩


最高人民法院環境資源司法研究中心設立理論研究基地與實踐基地,建構理論與實踐相互貫通、學術研究與審判研究相互促進的管道與平臺。2019年,著力推進理論研究基地與實踐基地開展“結對子”活動,共同承擔專項課題研究任務。2019年5月,3家理論基地分別與13家實踐基地進行對接,成立了“生態環境損害賠償訴訟與公益訴訟協調”、“以國家公園為主體自然保護地體系司法保障研究”、“刑事附帶民事公益訴訟制度研究”等13個課題組。到2019年12月,天津大學、四川雅安中院、山東東營中院等多個課題組已完成課題研究工作,并形成豐富的研究成果。(表1-5)


最高人民法院環境資源審判庭和環境資源司法研究中心與各方面密切合作,生產了大量的理論與實務知識產品。最高人民法院環境資源審判庭先后編著出版《環境資源典型案例選編與評析(民事卷)》《礦產資源案件審判思路與裁判方法》《環境資源審判實務手冊(上下冊)》《環境資源審判指導》等系列環境資源審判實務叢書。環境資源司法研究中心每年發布《環境司法專門化研究報告》并組織出版《環境司法文庫》系列叢書。


2019年,環境資源司法理論研究基地組織翻譯出版國外著作3部、相關書籍10余部;環境資源司法研究中心和基地研究人員在各類期刊、雜志上公開發表相關學術論文40余篇。實踐基地亦成功舉辦“林區法院環境資源司法保護研討會”“生態文明與法治保障研討會”“全國法院環境司法研討會”“環境資源司法保護研討會”“生態損害索賠訴訟與關聯訴訟的管轄與證據問題”等專題會議。青海省玉樹州中級人民法院實踐基地完成中國法學會部級法學研究課題《三江源生態保護司法保障問題研究——以法院審判的視角展開》并順利結項。

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表1-5   2019年度結對聯動試點研究成果





環境資源案件的專業特性更加明顯


2019年,全國法院系統共受理環境資源案件292684件。課題組選擇其中部分案件情況進行了對比。(參見表1-6)


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表1-6    2014至2019年全國法院受理一審環境資源案件


總體上看,2019年的環境資源案件數量略有增加,但增幅有限;案件總量走向平穩,但案件類型更加豐富。隨著各種新型環境資源案件的不斷出現和逐步提煉,環境資源案件的專業性特征更加清晰,更好佐證了推進環境資源審判專門化的必要性與迫切性。


(一)環境民事案件以環境污染為主,歸責原則和責任承擔方式最為關鍵


全國法院2016年至2019年環境民事案件的一審收案的同比增長率分別為-2.43%、9.62%、8.91%、-12.78%,結案的同比增長率為分別1.28%、9.09%、-3.49%、-2.08%。


2019年度收案數量明顯下滑但結案量相對平穩,收案量與結案量幾乎持平,表明結案率得到有效提升、環境民事審判發展較為穩定。(如圖1-6)


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圖1-6   2014-2019年全國環境資源民事一審案件數量


在環境資源審判庭受理的環境侵權案件中,環境污染侵權案件依然占比最高。2019年,全國受理環境污染責任糾紛案件944件,其中大氣污染34件、水污染156件、噪聲污染287件。大氣污染與噪聲污染責任聚合或競合現象值得關注,同時,也有兩個長期存在的問題有待解決。


一是環境污染案件的歸責原則具有不同于傳統侵權案件的特殊性,但因不同類型污染又呈現出適用無過錯責任、過錯推定責任、過錯責任的差異性。在司法實踐中,對于這一規律的認識有待提升,審理規則也有待進一步細化完善。


二是環境污染案件的責任承擔方式依然以損害賠償為主,恢復原狀適用率不高。司法實踐中一直存在的環境侵權責任承擔方式與以生態修復為核心的救濟需求不相適應問題,對如何從法學理論和立法上加以創新和完善,為環境司法提供合理依據,是一個必須解決好的問題。(如表1-7)

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表1-7    2015-2019年環境侵權判決書中責任形式類型


(二)環境行政案件保持增長勢頭,環境行政行為的司法審查獨具特色


全國法院2016年至2019年的環境行政案件一審收案同比增長33.57%、14.81%、7.35%、9.30%,結案同比增長41.15%、21.69%、3.00%、22.78%。環境資源行政一審案件數量保持增長趨勢,結案量與收案量差異較小。(如圖1-7)。


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圖1-7    2014-2019年全國環境資源行政一審案件數量


環境行政案件以不服資源開發利用執法行為為主。2019年新收環境行政案件中,以自然資源部門為被告的達30506件、以城市建設部門為被告的16321件,占本年度環境行政案件的92.93%。(如圖1-8)


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圖1-8   2019年全國環境資源行政一審案件數量


環境行政案件中的具體行政行為以行政處罰、行政許可、行政批準、行政命令等較為常見,行政處罰類案件數量最多,行政不作為、行政規劃、行政確認、行政補償等案件較少或以其它方式出現。由于環境行政案件可能涉及多重法律關系,在對某一具體行政行為的審查的同時對所涉規范性文件、行政補償關系、信息公開事項等一并審查現象值得關注。環境行政案件的司法審查特性也更加明顯。


一是環境行政案件需要法官多領域、多層次“找法”,法官的“找法”方法與能力均有待提升。環境行政案件中的程序和實體問題大多涉及不同法律部門、不同效力等級的法律法規,需要法官在具體案件中根據不同情況多方位“找法”。一般而言,在案件事實認定方面更多適用環境資源類法律、法規甚至規章;在法律適用方面,需綜合考慮行政程序普通法與環境行政特別法的相關規定。


二是環境行政案件需要法官綜合考慮不同法律關系,裁判規則有待進一步提煉。環境行政案件大多存在行政法律關系與民事法律關系“嵌套”現象,且原告提起行政訴訟的目的有解決民事糾紛中“關鍵證據”的考慮,這需要法官有在不同訴訟理念、不同訴訟結構、不同訴訟目的之間統籌考慮、找到“平衡點”的視野與能力。對此,近年來有一些實踐探索,尤其是在環境資源案件的“二合一”審判模式中,也積累了一定經驗,但還需要進一步提煉裁判規則。


三是環境行政案件需要法官合理使用科學證據,法官的科技知識有待加強。環境行政案件中,可能因為生態環境問題的科學不確定性,執法機關按照“風險預防”原則進行“面向未知的決策”,導致行政案件審理中的實體性審查困難、程序審查依據不足,這需要法官在了解生態環境科學規律的基礎上,合理使用環境標準、風險評估結論、環境影響評價報告等科學證據,適當延長證據鏈條、補齊證據短板。對此,急需加強法官環境科學知識和科學證據使用能力培訓。


(三)環境刑事案件數量趨于穩定,環境污染犯罪的發案態勢與生成機理逐漸清晰


全國法院2016年至2019年的環境刑事案件的一審收案增長率分別為10.09%、17.40%、16.51%、21.17%,結案增長率為分別12.57%、16.95%、13.19%、23.91%。環境刑事案件保持穩定上漲,結案量與收案量也始終相對保持持平。(如圖1-9)


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圖1-9    2014-2019年全國環境資源刑事一審案件數量


根據對近年來環境刑事案件的分省區、分行政層級的跟蹤觀察,可以發現環境刑事案件的發案呈現明顯的區域性差異。(如表1-8)

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表1-8    2015-2019年全國環境資源刑事案件分省市統計


為分析地區差異背后的原因,課題組對污染環境罪的案件數量與地區GDP的相關性進行了分析(如表1-9)。結果表明:案件數量與地區GDP總量有一定相關性但并非決定性因素。結合2018年開始出現的部分污染環境犯罪案件長期高發地區出現數量下降的現象,可以發現:影響污染環境犯罪案件數量的主要因素有四:一是經濟體量與經濟社會發展水平;二是經濟結構與產業結構;三是污染型企業的密集程度;四是環境執法與司法力度。在這些因素的綜合作用下,不同地區的污染環境犯罪類型、數量都有所不同并且呈現區域性特征。


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表1-9   部分省區GDP總量與污染環境罪一審案件數量相關信息對照表


根據對近年來污染環境刑事案件的跟蹤觀察,可以更加清晰地發現污染環境罪的發生機理以及刑法配置需求,也可以在一定程度上對發展趨勢進行預判。


一是污染環境罪的行政犯特征十分典型。目前,司法實踐中出現的污染環境罪案件的發生形態,均系企業為追求經濟利益而非法超標排放或處置污染物或危險廢物。對這些情形,法律均授權行政機關進行監管并有明確的管理權限與手段,但仍有一些企業知法違法。對該類行為追究刑事責任后,刑法的懲罰與預防功能開始顯現,使得環境刑事案件數量從高發到趨于相對穩定。這也對未來的環境治理是采取技術管理或行政監管為主模式,還是加大入刑力度,以及三者之間的關系如何合理配置提出了挑戰。


二是污染環境犯罪的發案與地方環境治理水平與能力密切相關??梢灶A期,在生態環境行政執法力度持續加強,既有懲治污染環境犯罪刑事政策保持穩定的情形下,全國范圍內污染環境罪案件數量繼續上升的可能性較小。案件高發省份案件數量可能保持變動中的相對穩定,中西部一些省份案件數量存在較大的上升空間,部分經濟發達縣級區域案件數量仍然具有一定的不確定性。這對環境刑事司法力量、區域、層級配置提出了要求,應充分考慮污染環境罪案件的管轄、證據、法律適用等特殊性要求。


(四)環境公益訴訟案件類型逐漸豐富,刑事附帶民事公益訴訟制度有待完善


全國法院2017年、2018年、2019年的環境公益訴訟案件的一審收案的同比增長率分別為6.88%、792.08%、38.0638.12%,結案的同比增長率為分別56.16%、998.25%、55.51%。環境公益訴訟案件自2018年呈現爆發式增長后,到2019年繼續保持增長。(如圖1-10)。


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圖1-10   2015-2019年環境公益訴訟一審案件數量


2019年,全國法院共受理環境民事公益訴訟一審案件491件、審結306件,其中受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件179件、審結58件,受理檢察機關提起的環境民事公益訴訟案件312件、審結248件;受理環境行政公益訴訟一審案件355件,審結277件,均為檢察機關提起;受理刑事附帶民事公益訴訟案件1642件,審結1370件,均為檢察機關提起(如表1-10)。

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表1-10   2019年環境公益訴訟提起情況


2019年,檢察機關提起的環境刑事附帶民事公益訴訟案件情況值得高度關注。檢察機關提起環境刑事附帶民事訴訟,具有提高訴訟效率、維護公共利益、保障裁判統一性等特點,自2015-2017年試點工作以來就發展迅速,在檢察機關提起的環境公益訴訟中占比持續攀升,2019年更是高達檢察機關提起環境公益訴訟案件的71.13%,成為了環境公益訴訟檢察工作的“重頭戲”。(如圖1-11)

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圖1-11   環境刑事附帶民事公益訴訟案件數量


檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的訴訟類型,在實踐中也有一些較為突出的問題。在公益訴訟原告方面,主要表現為案件受理有選擇性且提起訴訟標準不一致、履行訴前程序不規范、訴訟請求較為混亂;在公益訴訟審判方面,主要表現為以刑事案件庭審方式代替民事公益訴訟庭審方式、事實認定方面缺乏刑事證據和證明標準與民事證據和證明標準的有機銜接、法律適用方面重民法輕環境法且不當適用刑事附帶民事訴訟程序法、法律責任方面對刑事責任與民事責任的銜接不夠及運用生態修復責任不當,等等。針對這些問題,最高人民法院和最高人民檢察院正在采取措施,積極加以改進,但從長遠看,亟待從整體上完善相應的訴訟規則。


一是明確環境刑事訴訟附帶民事公益訴訟的性質。明確檢察機關“公共利益代表”機關的地位,以“訴訟擔當”理論處理刑事公訴與民事公益訴訟的關系。


二是合理限定環境刑事附帶民事公益訴訟的受案范圍。明確檢察機關可以針對哪些刑事罪名、何種程度犯罪行為提起環境刑事附帶民事公益訴訟,壓縮檢察機關選擇性辦案空間,防止出現法律責任畸輕畸重。


三是健全程序規則。優化訴前公告程序,規范訴訟請求,規范檢察機關的調解、和解及撤訴行為。


四是完善事實認定與法律適用規則。在事實認定方面,著力解決刑民證據的銜接、證明標準轉化、科學證據采信等問題;在法律適用方面,統一法律適用依據,嚴格區分刑事附帶民事公益訴訟與刑事附帶民事訴訟兩種不同訴訟類型,規范環境法律責任方式的適用。


(五)生態環境損害賠償案件特征漸顯,建立健全多維銜接機制迫在眉睫


2015年開展生態環境損害制度試點以來,試點各省市共受理7起生態環境損害賠償案件,其中1起為司法確認案件,其余為訴訟案件;2015年至2018年底,全國受理生態環境損害賠償案件20件。2019年,是生態環境損害賠償制度由改革從推行到制度優化的轉折之年,最高人民法院發布《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》,在尚無明確法律規定的情況下,為生態環境損害賠償案件的審判提供了依據,較好促進了生態環境損害賠償案件的增長。2019年,全國共受理生態環境損害賠償案件49件,其中,受理司法確認案件28件,審結23件;受理生態環境損害賠償訴訟案件21件,審結13件。


值得注意的是,生態環境損害賠償案件中,司法確認案件占有相當比例。這是2017年的《生態環境損害賠償制度改革方案》的初衷,通過將行政磋商設置為提起生態環境損害賠償訴訟的前置程序,促進生態環境損害制度朝著“少訴訟,多磋商”的方向發展,主要運用行政程序解決糾紛。課題組篩選出38個典型案例并對其進行分析,可以大致了解行政磋商在解決生態環境損害賠償糾紛中的地位與作用。(如圖1-12)

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圖1-12   生態環境損害賠償案件處理情況


《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》明確了生態環境損害賠償訴訟案件的受理條件及其與環境民事公益訴訟的銜接等問題。但由于司法解釋的相關內容依然原則,并未具體規定生態環境損害賠償制度內的磋商程序與司法確認、訴前調解、訴中調解、和解、執行的銜接問題,制度外與其有密切關聯的公益訴訟、刑事訴訟銜接問題,導致司法實踐中的受案難、審理難、裁判難現象尚未有效緩解,案件數量和質量都受到一定影響。完善生態環境損害賠償訴訟制度,重點在于理順各種關系,建立健全相關銜接機制。


一是在生態環境損害賠償制度內部,明確行政磋商程序與司法確認程序、和解及訴訟調解程序、執行程序的銜接路徑,規定銜接條件或者方式、具體程序。


二是在生態環境損害賠償訴訟與相關訴訟之間,進一步細化《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》相關規定,明確生態環境損害賠償訴訟與公益訴訟的審理順位規定,明確訴訟中止條件;在生態環境損害賠償訴訟與環境刑事訴訟之間,探索“先民后刑”審理方式,并明確相關規則。


三是完善相關證據規則、資金管理規則。根據生態環境損害賠償訴訟特點,建立其與訴前程序中的證據、公益訴訟中的證據、私益訴訟中的證據、刑事訴訟中的證據等銜接規則、證據效力規則等;建立生態環境損害賠償資金的裁判、執行、使用、管理等專門規則。


(六)長江流域環境司法活力呈現,流域司法機制亟待創新


2016年2月,最高人民法院頒布《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》,強調要充分發揮審判職能,公正高效審理相關案件,為把長江經濟帶發展成為生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶提供有力的司法保障。2017年12月,最高人民法院頒布《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》,要求全面加強長江流域環境資源審判工作,為落實《長江經濟帶發展規劃綱要》、實現長江經濟帶發展國家戰略提供重要司法保障。在最高人民法院的指導下,長江流域內各級人民法院審理涉及長江生態環境和自然資源案件進入了正規化、系統化發展階段,在形成各自審理特色的同時,各地區各級人民法院之間的交流協作關系也得到了鞏固和加強。案件數量有明顯增長。(如圖1-13;表1-10)

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圖1-13   長江流域1980年1月1日--2018年6月30日環境案件時間分布

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表1-10   長江干流11省份2017年1月1日--2019年6月30日環境案件分布


2017年1月1日至2019年6月30日間,長江干流11省份發生的環境糾紛案件中,刑事案件數量超過民事案件。(見表1-11)。

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表1-11   長江干流11省份2017年1月1日--2019年6月30日環境案件分布


總體上看,長江流域各地方法院受理的環境資源案件數量有較大增長,案件的“涉水”特征明顯,但“流域性”不強。實踐中還存在流域司法共識尚未達成、裁判標準不統一、區域行政執法體制與流域司法難以銜接等問題。2018年,在最高人民法院統籌指導下,位于長江經濟帶的重慶、上海、浙江、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川、貴州、云南等11個省、市及青海省高級人民法院經過充分協商,簽署《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》,旨在積極推動構建長江經濟帶區域環境資源司法協同互動機制,為長江經濟帶生態環境保護提供更加優質高效的司法保障?!秴f議》提出,要共同推進構建重大環境資源案件跨省級行政區劃審理的專門管轄機制,共同推進長江經濟帶環境公益訴訟、跨行政區劃環境污染、生態環境損害賠償案件的集中管轄機制。共同推進構建長江經濟帶重大環境資源行政案件在跨行政區劃人民法院審理的專門管轄機制。積極探索三峽庫區環境資源案件的跨行政區劃集中管轄機制,保障三峽生態經濟合作區的建設。同時,《協議》還要求各省、市法院探索長江經濟帶跨區域立案制度,實現長江經濟帶各省市中基層人民法院之間環境資源民事訴訟案件的異地立案,建立起橫向和縱向系統化、常態化、制度化的協同聯動機制。


全國人大常委會已將制定《長江保護法》列入十三屆全國人大常委會立法計劃,2019年10月,全國人大常委會向社會公布《長江保護法草案》并公開征求意見。在制定《長江保護法》過程中,建立長江流域法院的呼聲很高。無論設立專門法院的方案能否得到實現,《長江保護法》的制定,都將對長江流域司法體制帶來機遇與挑戰,為有效因應,應重點解決好如下問題:


一是適應長江流域保護“生態優先、綠色發展”原則的司法理念,創新司法模式,打破傳統的司法管轄界限、突破行政區劃的人為界分和限制,建立符合“流域特性”的司法制度。


二是探索以流域為單位設立跨行政區域環境資源專門審判機構,建立長江流域環境案件多層次集中管轄制度、明確案件主管范圍、統一裁判標準。


三是創新流域行政執法與專門司法銜接機制,建立流域涉水行政執法與司法之間的銜接協調,理順流域管理機構、負有一定流域管理職責的相關機構與司法的關系,在行政執法與司法協同治理、信息共享等方面做出制度安排。


環境司法專門化制度定型與普通審判“綠色化”期待


從2019回望過去,可以清晰地發現環境司法專門化與普通案件審判“綠色化”雙線發展的明顯軌跡。這是一條根據中國國情,在三大訴訟分立模式下,通過推進環境司法專業化,將環境資源案件審判的“專門化”需求與對普通案件審判的“綠色化”供給相結合,充分發揮司法機關貫徹“綠色發展”理念、服務保障生態文明建設的功能與作用的“中國道路”,呈現出環境專門訴訟與傳統訴訟有效銜接、傳統審判程序與環境資源案件特殊需求有機協調、傳統案件單一利益與環境案件復合利益有力保護的鮮明“中國特色”。


五年來,最高人民法院“堅持司法為民、公正司法,以審判專門化為總抓手,以改革創新為動力,更新司法理念,完善體制機制,提升能力素質,強化監督指導,加強理論研究,開展國際交流,依法公正高效審理各類環境資源案件,為推進新時代生態文明建設和綠色發展提供堅強有力的司法服務和保障?!痹谕七M國家治理能力和治理體系現代化過程中發揮了不可替代的作用。但也必須清醒地看到,環境司法還存在一些前進過程中的困難和問題。


“保護優先,生態恢復為主”的綠色司法理念在專門化審判中還需得到更加有效貫徹,環境資源法律關系的多元主體、多重屬性的專業化需求在普通案件審判過程還需得到更為充分的滿足;環境司法體系中的多主體聯動程序、多元糾紛解決方式協同機制、多種訴訟形式協調程序亟待理論創新與實踐探索;環境資源司法的專門化方向與專業化路徑的信心與定力還需要進一步增強。


展望未來,環境司法程序健康的發展需要堅持專門化道路,展現環境資源審判的獨特價值;堅定專業化導向,保證綠色司法理念在普通案件中的貫徹;堅守個案公正目標,完善體制機制,不斷推進環境司法制度成熟定型。


(一)堅持環境司法的專門化發展道路不動搖


經過五年建設,環境司法專門化路徑清晰規范、發展成效顯著。到2019年,環境審判機構在全國范圍內全面建立,科學性、綜合性明顯增強;專門審判隊伍整體能力增強,專業化水平穩步提升;環境司法體系建設創新發展,法檢協同、行訴銜接、多元共治格局基本形成;環境資源專門訴訟類型與司法政策日益完善,案件數量與質量健康平穩。我們理應直面環境司法專門化發展中存在的困難和問題,堅持推動環境司法專門化在創新中發展,在發展中完善。


1.繼續優化專門審判機構,夯實環境司法專門化基礎


一是在環境審判機構設置科學化和綜合化方面繼續努力。按照司法體制改革目標的總要求,建立環境審判機構分類指導機制,根據國土空間整體規劃,結合不同地區經濟社會發展水平、產業結構情況、生態環境治理實際需求確定專門審判機構的數量,注重司法資源的節約利用,保證環境審判機構的專門化功能不削弱。


二是切實解決新型審判組織建設過程中遇到的困難和問題。及時調研總結南京環境資源法庭、蘭州環境資源法庭的建設經驗,解決省域內案件集中管轄與不同類型案件級別管轄適應性之間的沖突等實際困難和問題,增強新型審判組織體系內部的協調性。發揮生態文明法治建設促進司法體制改革的動力作用,積極推動長江生態環境保護法院的籌備工作。


三是加強環境審判隊伍建設,不斷提升審判能力和水平。注重根據環境資源案件特點,遴選具有生態環境保護專業背景與較高法律水平的復合型法官。加強在職法官的跨專業培訓,探索法官與生態環境執法人員交叉掛職等實踐培養新路徑。建立環境資源審判專家咨詢機制,健全專家陪審員或專家證人制度,完善環境資源審判科技支持系統。


2.不斷健全司法協同機制,完善環境司法專門化體系


一是在積極探索環境司法與環境執法聯動機制的基礎上,更加注重生態環境行政管理部門、自然資源行政管理部門與環境司法機關之間的職權界定與職責協同等問題。根據環境行政法律責任與環境民事法律責任形式重合度高、行政程序與司法程序聯系緊密、環境資源案件的執行需要專業部門配合等特點,完善行政與司法銜接機制。


二是注重環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等專門環境訴訟制度之間的協同關系,明確檢察機關、行政機關、公益組織等不同主體在相關訴訟中的地位及相互關系,建立法院與檢察機關、檢察機關與公益組織、檢察機關與行政機關在不同訴訟中的協同機制,健全環境司法專門化工作體系。


三是完善環境司法的公眾參與機制。采取更加積極的措施,鼓勵環境保護類社會組織提起環境民事公益訴訟;發揮環境保護類社會組織具有一定專業水平、聯系面廣的特點,鼓勵社會組織配合、協助檢察機關提起公益訴訟;完善檢察機關案件線索發現機制,激勵公眾檢舉破壞生態和污染環境行為;健全環境案件執行機制,鼓勵公眾參與生態修復代執行、監督企業履行法院裁判義務。


3.持續推進環境資源案件類型化,形成環境司法專門程序規則


一是根據環境司法注重公共利益保護的價值取向,結合生態環境保護的社會關系屬性,按照環境污染行為、生態破壞行為、資源利用的生態影響行為等新標準,對環境案件進行類型化區分,確定案由、明確訴權保護需求、歸納裁判要素、提煉裁判規則,不斷總結環境資源案件審判規律。


二是落實“節約優先、保護優先,自然恢復為主”的現代環境治理理念,推動制定專門環境訴訟特別程序法??偨Y環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟、海洋環境損害國家代表訴訟、流域資源保護訴訟等生態環境公共利益救濟、公民環境權等公眾健康利益救濟的特殊訴訟結構、特別訴訟價值,建立適應環境司法專門化需求的專門訴訟程序制度,解決環境資源案件審判的程序法依據問題。


三是按照生態環境保護“多元共治”新格局,完善環境糾紛多元解決程序,理順訴訟程序與非訴訟解紛途徑之間的關系,促進行政磋商與訴訟、仲裁與訴訟、調解與訴訟的有機銜接;積極探索環境公益訴訟、環境損害賠償訴訟案件判決的生態修復、環境治理資金專項管理、多主體申請使用、接受公眾監督的新機制。


(二)堅定普通案件審判專業化導向不偏離


過去五年,環境司法專門化過程中的專業化程度明顯提升,2019年,最高人民法院提出了普通審判庭相關案件“綠色司法”的專業化導向,將“綠色”要素融入環境資源專門審判機構之外的案件中,在普通民事審判、刑事審判、行政審判等業務庭相關案件中貫徹綠色發展理念、體現生態環境保護要求,對于充分發揮司法服務和保障新時代生態文明建設和綠色發展的功能和作用意義重大。


但這項工作才剛剛起步,還面臨著如何合理界定非環境資源審判機構受理的環境資源案件的范圍、如何將“綠色發展”理念轉化為法官能夠使用的法律依據和程序規范、如何發現并有效處理普通案件審理中虛置環保要求等問題,需要理論與實踐兩個方面的共同努力,逐步加以解決并形成制度化安排。


1.貫徹落實“綠色原則”,明確權利保護的“綠色化”導向


最高人民法院在推動民事審判“綠色化”方面做出了巨大努力,并已取得明顯成效。在“美麗中國”建設成為中國“兩個百年”奮斗目標的時代背景下,相關法律的制定與修訂中“綠色”意蘊漸濃,也為民事案件審判的“綠色化”導向提供了有利條件。如在《民法典》編纂過程中,最高人民法院作為責任單位之一,認真梳理與環境保護有關的民事司法實踐,提出相關立法建議。在各方面共同努力下,《民法總則》第9條已將“民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源、保護生態環境”作為民事主體從事民事活動的基本原則之一,確立了“綠色原則”。


在全國人大常委會面向社會征求意見的民法典各編草案中,對“綠色原則”的貫徹,也進行了制度性安排。特別是合同編草案規定“當事人在合同履行過程中應當避免浪費資源、污染環境和破壞生態”以及合同終止后負有舊物回收義務;侵權責任編草案進一步完善生態環境損害責任,增加規定生態環境損害的懲罰性賠償制度,明確生態環境損害的修復和賠償制度。包含這些內容的《民法典草案》將在全國人大十三屆三次會議上審議。草案通過后,可以為民事審判的“綠色化”提供更為充分的法律依據,也為最高人民法院出臺相關民事政策奠定基礎。


一是及時研究制定民法典實施的司法政策,統籌謀劃將“綠色原則”和相關“綠色制度”融入各類民事案件審判的司法策略,通過發布規范性文件、司法解釋、指導性案例等有效方式,明確民事司法的“綠色”導向。


二是及時評估民法典實施對各類環境資源案件審判規則的影響,針對司法實踐中存在的歸責原則、舉證責任、因果關系、證明標準、民事責任承擔方式等問題,在區分私益保護與公益保護的前提下,建立私益保護與公益保護相互銜接的司法規則,有效解決涉環境資源案件審判中的私益與公益“雙重保護”困難和問題。


三是在民法典實施后的法官培訓中,高度重視“綠色原則”和相關制度,將其作為新法培訓必修內容,納入法官入職、晉職、年度培訓計劃。探索與檢察院聯合培訓、邀請律師參與培訓等有效途徑。


2.完善實質性司法審查規則,明確行政行為的“綠色化”政策約束導向


隨著生態文明上升為治國理政“五位一體”總體戰略,生態文明體制改革向縱深推進,黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系正在形成。


2019年11月26日,中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,強調要以推進環境治理體系和治理能力現代化為目標,建立健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系,落實各類主體責任,提高市場主體和公眾參與的積極性,形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系,為推動生態環境根本好轉、建設美麗中國提供有力的制度保障。


這意味著環境治理體系更加注重政府、企業、社會、公民等利益相關者的上下互動和廣泛參與,而不是政府唯一主體的意愿和動員,關鍵在于解決傳統政府體制中生態文明建設目標和手段的沖突問題,推動政府管理從碎片化轉向整合化、從對立轉向合作。行政司法應高度重視這種新的治理體系及其相關要求,充分發揮引領現代環境治理新秩序、促進現代環境治理體系的形成的重要功能。


一是認真總結環境行政案件的規律和特點,針對環境行政行為的“治理主導”特性,建立適應現代環境治理體系需求的環境行政案件合法性審查規則,將環境政策納入實質性審查范圍,并明確其對環境行政行為的約束力。


二是繼續推進環境行政案件與民事案件的合并審理規則,探索運用行政附帶環境民事公益訴訟、行政附帶環境民事訴訟等方式,將對環境行政行為的民事效果的考量納入行政行為合理性審查范圍,解決環境行政行為可能對民事法律關系有直接影響但因訴訟目標差異導致的“案結事不了”問題,推動行政審判與民事審判的實質融合發展。


三是適度調整“案卷主義”審查方式,注重科學證據和科學證明方法在環境行政案件中對事實查明、法律適用的特殊作用,建立對環境標準、風險評估結論、環境影響評價報告等科學證據的認定與采信規則,補強環境行政行為實質性審查的證據基礎。


四是探索擴大環境行政案件受理范圍,根據現代環境治理高度重視空間結構、綠色發展的本質是“空間發展”的特點,受理有關國土空間規劃、生態保護紅線、自然保護地體系建設等方面的行政案件;根據資源綠色審計、環保督察、生態環境損害終身追責等制度,擴大“環境不作為”的受案范圍。


3.加大生態要素的入刑比重,明確刑事制裁的“綠色化”導向


自2011年《刑法修正案(八)》將原刑法第338條“重大環境污染事故罪”修訂為“污染環境罪”后,最高人民法院、最高人民檢察院及時出臺關于“污染環境罪”的司法解釋,降低入罪標準,細化入罪情節,及時發布指導性案例、典型案例,對全國法院、檢察院進行指導;各級法院、檢察院在司法實踐中也積極探索符合“生態修復”要求的刑事責任承擔方式、刑罰執行方式,發揮了刑法的遏制與預防功能。但過去刑事司法手段的運用更多體現在污染環境犯罪方面,對生態破壞犯罪尤其是生物多樣性保護、野生動植物保護、自然保護地保護等方面關注較少,相關刑事政策調整也不夠及時,需進一步加大刑事政策調整力度。


一是梳理近年來環境刑事司法的實踐做法,以生態環境保護理念重塑環境犯罪的治理模式,提出刑法修訂建議。在及時回應環境犯罪“行政犯”特征的基礎上,更加注重刑法的預防功能,探索建立環境資源犯罪的常態治理模式,促進環境治理體系的多元化轉型。建立健全環境犯罪的刑種及刑罰規定,補充現有環境犯罪的范圍,構建科學完善的環境犯罪規制體系。積極推進制定環境資源犯罪專門刑法的理論研究與實踐探索。


二是以生態法益為基準范圍完善環境犯罪刑事政策、規范刑事附帶民事公益訴訟制度。及時出臺新的刑事司法解釋、發布指導性案例和典型案例,將環境犯罪的范圍由污染環境犯罪擴大至生態破壞犯罪,明確入罪門檻、細化入罪標準,完善案件移送、證據采集和確認等制度;進一步細化刑事附帶民事公益訴訟相關規則,更好發揮刑事手段保護生態環境公共利益的功能和作用。


三是根據環境刑事犯罪損害公共利益且社會危害后果大于普通刑事犯罪的特點,探索能體現生態價值、恢復生態環境的刑罰輔助措施適用規則,滿足環境刑事犯罪處罰特殊化的要求。建立資格刑、行為罰等符合生態環境保護內在要求的刑法輔助措施制度,并鼓勵在刑事司法實踐中推陳出新。


回顧最高人民法院環境資源審判庭成立以來的環境司法里程,環境司法專門化繼續深入,環境司法的專業化水平進一步提升,生態文明建設背景下司法的生態轉向軌跡清晰可見;但環境司法制度的探索主要集中于實踐層面,理性系統的“綠色司法”制度尚未真正形成。


展望未來,需要我們以更堅定的信心、更堅毅的勇氣,根據現代環境治理體系的目標要求,針對影響環境司法健康發展的瓶頸因素,持續推進理論創新、實踐創新、制度創新,促進環境司法制度的成熟定型,積極回應人民群眾對環境司法的新期待新要求,為中華民族子孫后代永享優美宜居的生活空間、山清水秀的生態空間提供堅實的司法保障。










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